Mogućnost izbora mora da postoji (2)
Pregovori Srbije sa EU o članstvu počinju u januaru, traži se «sveobuhvatna» normalizacija s Prištinom
Ministri spoljnih poslova zemalja članica Evropske unije odlučili su u utorak 17. decembra da pregovori o članstvu sa Srbijom počnu u januaru, ali nisu precizirali tačan datum, a evropski komesar za proširenje Štefan File je tvitovao da je Prva međuvladina konferencija EU-Srbija planirana za 21. januar. Datum održavanja međuvladine konferencije će najverovatnije odrediti Grčka, koja od 1. januara počinje predsedavanje EU. Na ministarskom sastanku Grci su saopštili da je njihov plan da se međuvladina konferencija sa Srbijom održi 21. januara, ali ministri o tome nisu odlučivali.
Visoka predstavnica EU Ketrin Ešton poručila je šefovima diplomatija EU da „moraju da uvaže“ da su Beograd i Priština „suštinski primenili“ sve elemente Briselskog sporazuma.
Eštonova je u izveštaju o napretku pregovora Beograda i Prištine posebno ukazala na važnost opštinskih izbora na Kosovu, „jer ćemo do kraja 2014. imati nove, zakonite i legitimne predstavnike severnih opština“, a naglasila je i da će u oblasti Mitrovice biti uspostavljen osnovni sud i osnovno tužilaštvo.
Time će, istakla je ona, „prvi put pravosudno osoblje kosovskih Srba biti uključeno u sve kosovske strukture“.
U Pregovaračkom okviru koji su ministri usvojili se kaže i da će normalizacija odnosa Beograd-Priština biti obuhvaćena poglavljem 35 „u ranoj fazi pregovora“ o članstvu. To bi moglo da znači da nije prihvaćen predlog da se o normalizaciji razgovara prilikom otvaranja svakog od 35 poglavlja, što bi značilo da bi se pregovori EU – Srbija mogli više odužiti nego pregovori EU – Turska i da bi se mogli pružiti i preko 2020, ovde očekivane godine učlanjenja Srbije u EU.
Da ta «šema“ nije asvim napuštena govori to što je u dokumentu ipak navedeno i da će «normalizacija» moći da bude uključena u druga poglavlja „u valjano opravdanim slučajevima“, kao i da „Srbija mora obezbediti da njen stav prema statusu Kosova ne stvara prepreke niti utiče na primenu ‘pravne tekovine’ EU od strane Srbije“.
Ministri su u pregovarački okvir uvrstili dosad spornu klauzulu u kojoj se kaže da Beograd i Priština do kraja pristupnih pregovora Srbije moraju da potpišu „pravno obavezujući sporazum“. Mediji javljaju da će biti korišćen termin „sveobuhvatna“ umesto «pune» normalizacije, ali da ostaje zahtev da to bude „pravno obavezujući sporazum“. To praktično znači da će se tokom pregovora od Srbije tražiti neka vrsta faktičkog priznanja Kosova.
Ovoj stavci se do sada protivilo nekoliko zemalja koje ne priznaju Kosovo na čelu sa Španijom. Nemačka, Velika Britanija i Holandija su insistirale na njima. Pojedini analitičari pominju da je pre briselskog odlučivanje Beogradu dostavljen takozvani britansko-nemački non paper, koji nije zvaničan, a kojim se zahteva da Srbija uspostavi dobrosusedske odnose sa Kosovom. Nemci i Britanci su tražili da se 35. poglavlje, koje će biti otvoreno među prvima, a zatvoreno među poslednjima, horizontalno veže za sva ostala poglavlja, tako da svaki korak u evropskim integracijama bude uslovljen koracima u normalizaciji odnosa sa Prištinom. Na insistiranje Nemačke, ministri su na kraju prihvatili da ova odredba uđe u Pregovarački okvir.
Nagađalo se o tome kakva će biti formulacija zahteva o tom „pravno obavezujućem sporazumu“ Beograda i Prištine.
Nemačka je dosad insistirala na terminu „puna normalizacija“, ali je na kraju prihvatila formulaciju „sveobuhvatna“ koju je kao kompromis predložila Litvanija, mada nije sasvim jasno kakva je razlika u značenju reči «puna» i reči «sveobuhvatna».
Navodi se i da će, „kao deo tih napora da se usaglasi sa propisima i zakonima EU (pravna tekovina), Srbija posebno zajamčiti da usvojeno zakonodavstvo, uključujući i njene geografske razmere, ne deluje protiv normalizacije odnosa sa Kosovom“.
U nacrtu zaključaka Saveta ministara, u koji je RTS imao uvid, stoji da će Savet nastaviti da pažljivo nadgleda angažovanje Srbije u okviru dijaloga sa Kosovom i primenu postignutih sporazuma, kako bi obe strane nastavile svoj evropski put bez međusobnog blokiranja.
Savet poziva Srbiju da posebnu pažnju posveti reformi pravosuđa i borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, nezavisnosti institucija, medijskim slobodama i daljem poboljšanju poslovnog ambijenta.
EU poziva na poboljšanje prava osetljivih grupa, posebno Roma, i doslednu primenu zakona o zaštiti manjina i antidiskriminaciji na osnovu seksualnog opredeljenja.
Srbija treba da nastavi aktivnu saradnju sa Euleksom kako bi ova misija neometano vršila svoj mandat, stoji u nacrtu zaključaka.
Gostujući u dnevniku RTS povodom vesti iz Brisela premijer Ivica Dačić je ocenio da je to kraj jednog teškog početka, mada izgleda da je to ipak težak početak početka.
PRAVNE TEKOVINE / ACQUIS COMMUNAUTAIRE / ACQUIS COMMUNAUTAIRE / ACQUIS COMMUNAUTAIRE – GEMEINSCHAFTLICHER BESITZSTAND deli se na 35 sektorskih poglavlja:
1 Sloboda kretanja robe
2 Sloboda kretanja radnika
3 Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pružanja usluga
4 Sloboda kretanja kapitala
5 Javne nabavke
6 Pravo trgovačkih društava
7 Pravo intelektualne svojine
8 Tržišna konkurencija
9 Finansijske usluge
10 Informatičko društvo i mediji
11 Poljoprivreda i ruralni razvoj
12 Sigurnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika
13 Ribarstvo
14 Saobraćajna politika
15 Energetika
16 Porezi
17 Ekonomska i monetarna politika
18 Statistika
19 Socijalna politika i zapošljavanje
20 Preduzetništvo i industrijska politika
21 Transevropske mreže
22 Regionalna politika i koordinacija strukturalnih elemenata
23 Pravosuđe i osnovna prava*
24 Pravda, sloboda i sigurnost*
25 Nauka i istraživanje
26 Obrazovanje i kultura
27 Životna sredina
28 Zaštita potrošača i zdravlja
29 Carinska unija
30 Spoljni poslovi 31 Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika
32 Finansijska kontrola
33 Finansijski i budžetski propisi
34 Institucije
35 Ostala pitanja *
* Pregovori obično počinju otvaranjem poglavlja 23. i 24. Sadržaj poglavlja 35. koje će se u slučaju Srbije otvoriti u ranoj fazi, još nije tehnički definisano
OTVARANJE PREGOVORA
Nakon analitičkog preseka stanja tokom skrininga, EU donosi odluku o otvaranju pregovora u pojedinom poglavlju ili definiše merila koja treba prethodno da budu ispunjena. Odluku o otvaranju poglavlja države članice donose jednoglasno na osnovu predloga Evropske komisije. Cilj pregovora je da se utvrdi na koji način će država kandidat da prenese i primeni pravne tekovine EU u određenom poglavlju, uključujući i prelazne rokove i izuzetke ukoliko ih je tražila. Pregovori se vode na osnovu pregovaračkih pozicija EU i države kandidata, koje se pripremaju za svako pregovaračko poglavlje, na osnovu rezultata procesa skrininga. Savet razmatra izveštaje o skriningu, procenjuje u kojoj meri je država kandidat u svakom poglavlju spremna, u pogledu usklađenosti propisa i njihovog sprovođenja, i zatim je poziva da dostavi svoju pregovaračku poziciju za određeno poglavlje.
Ne pregovori, određivanje uslova
Pregovori o stupanju u članstvo EU nisu zapravo u pravom smislu reči pregovori, već određivanje uslova pod kojima će država kandidat prihvatiti i sprovesti aquis communautaire ili pravne tekovine Evropske unije i dogovaranje o eventualnim prelaznim rokovima i izuzećima.
Početak: Skrining, explanatory screening, bilateral screening, opening benchmarks…
Nakon političke odluke Evropskog saveta, pregovori formalno počinju sazivanjem i održavanjem međuvladine konferencije sastavljene od predstavnika vlada država članica EU, s jedne strane i države kandidata, s druge strane, na kojoj se razmenjuju pregovarački okviri (eng. Negotiating Framework). Pregovori se odvijaju u okviru pomenute međuvladine konferencije, pri čemu se na nivou predstavnika održavaju dva sastanka godišnje, po jedan za vreme svakog predsedavanja, a na nivou zamenika predstavnika po dogovoru.
Pregovarački proces počinje analitičkim pregledom (tj. skriningom, eng. screening) kao prvom fazom koja prethodi otvaranju pregovora. Analitički pregled zakonodavstva, ali i funkcionisanja celokupnog sistema se odvija u tri faze: započinje eksplanatornim skriningom, potom se nastavlja bilateralnim skriningom da bi završio sa izveštajem o skriningu. Cilj ovog dela pregovaračkog procesa je da se uoče razlike između pravnih propisa države kandidata i pravnih tekovina EU. Skrining se sprovodi za svako pregovaračko poglavlje posebno i dužina njegovog ukupnog trajanja zavisi od složenosti pravnih tekovina EU u određenom poglavlju.
U slučaju Hrvatske skrining je počeo odmah po otvaranju pregovora u oktobru 2005. i završio se Izveštajem o skriningu za poglavlje 23 u decembru 2007. Dakle, ceo proces skrininga trajao je više od dve godine. U prvoj fazi procesa skrininga koji se naziva eksplanatornim, Evropska komisija predstavlja pravne tekovine EU podeljene u pregovaračka poglavlja (explanatory screening). U sledećoj fazi, u bilateralnom skriningu, država kandidat iznosi vlastitu ocenu stepena usklađenosti domaćih propisa sa pravnim tekovinama EU koje je Evropska komisija predstavila na eksplanatornom skriningu, ali i daje okvirne planove za dalju harmonizaciju, do punopravnog članstva (bilateral screening).
Između ostalog, skrining državi kandidatu, u ovom slučaju Srbiji, omogućava da proceni za koja će pitanja tražiti izuzeća ili prelazne rokove. Stoga, analiza koju pruža skrining u stvari je ocena stanja i ocena spremnosti države kandidata za otvaranje pregovora u svakom pojedinačnom poglavlju.
Ukoliko pak nije spremna za to, onda se određuju merila koja pre otvaranja treba da ispuni. Kako to u praksi funkcioniše pokazuje primer Hrvatske, kojoj je Evropska komisija dostavila za svako pregovaračko poglavlje skrining listu propisa koji se odnose na to poglavlje, uključujući i presude Suda pravde EU.
Te liste sadrže popis svih relevantnih akata i od države kandidata se očekuje da uskladi svoje nacionalne propise sa svakim pojedinačnim aktom sa te liste do kraja pregovora. Ovaj posao zajednički obavljaju pregovaračke grupe s nadležnim državnim institucijama, pre svega ministarstvima. Nakon što država kandidat popuni skrining liste, kako bi se video stepen usklađenosti u tom trenutku, dostavlja ih Evropskoj komisiji.
Treća i najvažnija faza u postupku skrininga je izrada izveštaja o skriningu za svako pregovaračko poglavlje posebno. Izveštaje priprema Evropska komisija, koja u njima daje presek stanja i ocenu spremnosti države kandidata za otvaranje pojedinih pregovaračkih poglavlja. Ukoliko se oceni da država kandidat nije spremna da otvori određeno poglavlje, postavljaju se merila koje je potrebno prethodno ostvariti (opening benchmarks).
Izveštaji o skriningu se šalju državama članicama EU i državi kandidatu.
Merila za otvaranje poglavlja se uglavnom postavljaju za skoro sva pregovaračka poglavlja izuzev onih najlakših poput poglavlja 25 – Nauka i istraživanje ili poglavlja 26 – Obrazovanje i kultura.
Kada je reč o merilima za otvaranje pregovora od države kandidata se po pravilu traži usvajanje dokumenata kao što su strategije i akcioni planovi, ispunjavanje ugovornih obaveza sa EU, pre svega sprovođenje SSP, kao i usvajanje zakona i podzakonskih akata. Tako je, na primer, Republika Hrvatska da bi otvorila poglavlje 24 morala da usvoji Akcioni plan integrisanog upravljanja granicom. Hrvatskoj je trebalo uglavnom između jedne do dve godine za ispunjavanje kriterijuma za otvaranje pregovora.
Novi pristup pregovorima – otvaranje pregovora poglavljima 23 i 24
Dosadašnje iskustvo EU, kada je reč o njenom daljem širenju, a posebno u pogledu Hrvatske i Crne Gore, iskristalisala su poglavalja 23 – Reforma pravosuđa i osnovna prava i 24 – Pravda, sloboda i bezbednost, kao ključna za konačnu odluku o primanju nove države u članstvo.
Kako u poglavlju 23 gotovo da nema pravnih tekovina, to poglavlje je bilo zasebno te su pregovori bili usmereni na preuzimanje najviših evropskih standarda u borbi protiv korupcije, zaštiti ljudskih prava i funkcionisanju pravosuđa.
Na iskustvu dosadašnjih proširenja Evropska unija je zaključila da je značaj pregovaračkih poglavlja koja se odnose na pravosuđe i osnovna prava, kao i na pravdu, slobodu i bezbednost, veliki i da je potrebno da buduće države članice budu spremne da postanu deo zajedničkog sistema EU. To je pre svega neophodno radi ostvarivanja unutrašnje sigurnosti u EU, ali je značajno i za građane država koje pristupaju. U proširenjima koja su bila 2004. i 2007. godine, prijemom država istočne i centralne Evrope u EU, ova pitanja su se pregovarala u jednom poglavlju koje je nosilo naziv Pravosuđe i unutrašnji poslovi. Tek je u toku pregovora sa Hrvatskom ova oblast podeljena na dve celine i tačno su definisana pitanja koja se razmatraju po određenim poglavljima.
U Strategiji proširenja za 2012. godinu utvrđeno je da je potrebno da budućim državama kandidatima, koje se nalaze u procesu pristupnih pregovora, bude ostavljeno dovoljno vremena da pokažu stepen primene pravnih tekovina, ali i standarda u ovim oblastima. Na primeru Crne Gore se ovaj novi pristup vidi na način da se nakon otpočinjanja pregovora najpre razgovara na temu pregovaračkih poglavlja 23 – Pravosuđe i osnovna prava i poglavlja 24 – Pravda, sloboda i bezbednost. Preciznije, proces analitičkog pregleda zakonodavstva otpočinje upravo sa prezentovanjem pravnih tekovina u ovim oblastima.Takođe, određeno je i da se proces usklađivanja i primene propisa u ovim oblastima prati tokom celog pregovaračkog procesa i da je moguće zastati sa pregovorima u drugim poglavljima, ukoliko država nije ostvarila zadovoljavajući napredak u ova dva poglavlja. Osim što se otvaraju prva, očekuje se da ona tek na kraju budu zaključena, kako bi se tok pregovora pratio sve vreme.
Osim što se poglavlja 23 i 24 otvaraju prva, očekuje se da budu i poslednja zatvorena, kako bi se tok pregovora pratio sve vreme, te kako bi se mogla pratiti primena sprovedenih reformi u praksi! Osnovni postulat pregovora da ništa nije završeno dok sve nije dogovoreno predstavlja maksimu na osnovu koje je moguće privremeno zatvoriti pojedina poglavlja.35 Koraka do cilja – proces pregovora za članstvo na iskustvu dosadašnjih proširenja Poseban pristup za poglavlja 23 i 24 se ogleda i u činjenici da u prvoj fazi procesa analitičkog pregleda zakonodavstva u eksplanatornom delu, iako nije uobičajeno, učestvuju i predstavnici država članica kao posmatrači. To sve ukazuje da su ova pitanja pod stalnom kontrolom svih aktera i institucija u procesu pregovaranja.
Merila za zatvaranje pregovora
Merila za zatvaranje pregovora (closing benchmarks) se pre svega odnose na efikasno usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije, kao i na jačanje adekvatnih administrativnih kapaciteta, ali i na efikasnu primenu koja se ogleda kroz dokaze o sprovođenju (track record).
Na primeru Hrvatske za tzv. lakša poglavlja je bilo potrebno oko godinu dana za ispunjavanje kriterijuma za zatvaranje, a za sva ostala poglavlja oko dve godine.
Kao što predviđa i Pregovarački okvir za Crnu Goru za poglavlja 23 i 24, može se očekivati da će i u slučaju Srbije i ostalih budućih država članica, biti uvedena i prelazna merila (interim benchmarks) koja će dodatno doprineti kvalitetu reformi i njihovom monitoringu. Kako je predviđeno nakon otvaranja poglavlja, Evropska unija postavlja ta prelazna merila koja je potrebno prethodno ispuniti kako bi tek nakon toga postavila ona za zatvaranje pregovora. Još jednom pokazujući kolika je za nju važnost ova dva poglavlja, EU je postavila i taj dodatni mehanizam za kontrolu stepena reformi u ovim oblastima, ali i novi putokaz za dalje usklađivanje i sprovođenje zakonodavstva.
Ugovor o pristupanju
Nacrt Ugovora izrađuju predstavnici država članica, države kandidata i institucija EU i on sadrži sve što je dogovoreno u toku pregovora. Ilustracije radi u slučaju Hrvatske za ovu fazu procesa odnosno od trenutka zatvaranja pregovora do svečanosti potpisivanja proteklo je nešto više od pet meseci. Naime, kad je tekst usaglašen potrebno je da bude preveden na sve službene jezike Evropske unije, a njih sada ima 24. Pre potpisivanja Ugovora o pristupanju, Evropska komisija daje Mišljenje o članstvu i završetku pregovora, na koje Evropski parlament mora da da saglasnost, a Savet jednoglasno odluči o prihvatanju nove države članice. Potom sledi svečanost potpisivanja Ugovora o pristupanju.
Posle potpisivanja, Ugovor o pristupanju mora proći proces ratifikacije u parlamentima svih država članica EU, Evropskom parlamentu i u parlamentu pristupajuće države. Po pravilu, država koja pristupa pre same ratifikacije organizuje referendum o članstvu (bilo je primera država koje nisu održale referendum o članstvu u EU – Bugarska, Rumunija, Kipar). Uobičajeno je da se odredi datum kada će država postati članica, uz uslov da se ratifikacioni proces do tada završi. Tek nakon što sve države i EP ratifikuju Ugovor, država postaje članica Evropske unije dogovorenog datuma. U slučaju Hrvatske proces ratifikacije je trajao godinu i po dana.
Izvor:
Arhiva nedeljnika Vreme obuhvata sva naša digitalna izdanja, još od samog početka našeg rada. Svi brojevi se mogu preuzeti u PDF format, kupovinom digitalnog izdanja, ili možete pročitati sve dostupne tekstove iz odabranog izdanja.
Vidi sve
