ANALIZE

Više od vesti
BROJ |

Neuverljiva i neodgovarajuća fiskalna strategija

Fiskalni savet o:EPS-u, Srbijagasu, RTB Boru , Resavici , Železnicama , Železari Smederevo, preduzećima u privatizaciji , poslednjoj fazi privatizacije, reformi Poreske uprave, vraćanju na politiku zamrznutih plata i penzija...

Fiskalna konsolidacija i reforme javnog sektora zaustavljaju se pre vremena, dok glavni ciljevi još uvek nisu ostvareni. Srbija je pre dve godine bila pred izbijanjem krize javnog duga. Da bi to predupredila, Vlada je pred sobom imala tri glavna zadatka:

1) umanjenje ogromnog fiskalnog deficita,

2) reformisanje neuspešnih javnih preduzeća i

3) rešavanje sudbine preduzeća u privatizaciji.

Početkom 2015. godine sklopljen je i aranžman sa MMF-om, koji je obezbedio dodatnu stručnu pomoć u ispunjenju ovih zadataka, ali i neophodan kredibilitet kod investitora. Sumirajući ostvareno do ovog trenutka, kada je najavljeno ponovno raspisivanje parlamentarnih izbora, ocenjujemo da je uspeh bio, u najboljem slučaju, polovičan. Najdalje se odmaklo u umanjenju fiskalnog deficita i to pre svega zahvaljujući neophodnom i neizbežnom smanjenju penzija i plata u javnom sektoru.

Deficit više nije ogroman, smanjen je sa 6,6% BDP-a iz 2014. na 3,7% BDP-a u 2015, ali je još uvek neodrživ jer ne zaustavlja rastući javni dug, među najvećim je u Evropi i, što je veoma važno, nije moguće da se značajno umanji bez novih teških i nepopularnih mera. Na prvi pogled rešavanje sudbine preduzeća u privatizaciji deluje impresivno – posmatrano po broju preduzeća, status većine je tokom 2015. rešen. Međutim, to su uglavnom bila preduzeća sa manjim brojem zaposlenih, u kojima su se privatizacija ili stečaj mogli lakše sprovesti. Oko dve trećine zaposlenih ostalo je u preduzećima s nerešenim statusom, tako da i tu najveći izazovi tek predstoje. U reformi javnih preduzeća napravljen je najmanji pomak.

Neuverljiva i neodgovarajuća fiskalna strategija 1

Grafikon 1: Projekcije putanje javnog duga Republike Srbije, 2016-2018.

U Grafikonu 1 prikazali smo tri putanje javnog duga u zavisnosti od fiskalne politike koju će voditi Vlada u naredne tri godine i koje sumiraju sprovedene analize Fiskalnog saveta.

Prva putanja odgovarala bi doslednom sprovođenju politike zamrznutih plata i penzija, reformi Poreske uprave kojom bi se nadoknadilo već izvesno podbacivanje ušteda od racionalizacije broja zaposlenih u opštoj državi i uspešnoj reformi, odnosno izostajanju neplaniranih fiskalnih troškova za Srbijagas, EPS, Železnice i preduzeća u privatizaciji.

Druga putanja podrazumeva delimično sprovođenje reformi. Odnosno, javna preduzeća bi se uspešno stavila pod kontrolu i proces privatizacije završio bez novih fiskalnih troškova, ali se ne bi sprovela odgovarajuća reforma Poreske uprave, a plate i penzije bi se indeksirale slično kao krajem 2015. godine.

Treća i poslednja putanja javnog duga odgovarala bi nepromenjenom poslovanju javnih i državnih preduzeća i sporom sprovođenju planiranih reformi u fiskalnom sektoru (kao u 2015. godini).

U Grafikonu se vidi da bi samo prva putanja duga dovela do smanjenja učešća javnog duga u odnosu na BDP i tako udaljila Srbiju od krize javnog duga. Vlada dakle nema mnogo izbora u 2016. i nekoliko narednih godina i biće joj potrebna odlučnost i oštra promena u načinu upravljanja budžetom i preduzećima pod njenom kontrolom kako bi javne finansije Srbije uvela u mirnije vode.

Značajnije se odmaklo jedino u Železnicama, međutim i njihovo reformisanje usporeno je čim se došlo do prvih bolnih mera (otpuštanje prekobrojnih). U reformisanju preostala dva javna preduzeća koja imaju najveće probleme u poslovanju, EPS-a i Srbijagasa, nije se odmaklo dalje od "kozmetičkih" promena i sada se već s pravom može postaviti pitanje da li država uopšte ima dovoljnu kontrolu nad njihovim poslovanjem. Uzimajući sve navedeno u obzir, opasnost od izbijanja krize javnog duga u prethodne dve godine jeste privremeno odložena, ali ne i izbegnuta, pa će fiskalna konsolidacija i dalje reforme javnog sektora morati da ostanu prioritet i naredne Vlade – kojoj će zapravo dopasti i najveći izazovi njihovog sprovođenja.

Plan Vlade oličen u Fiskalnoj strategiji nije dovoljno dobar i uverljiv program za ozdravljenje javnih finansija. Glavne mere za smanjenje fiskalnog deficita koje predviđa Fiskalna strategija za 2016. godinu sa projekcijama za 2017. i 2018. godinu (Strategija) su racionalizacija broja zaposlenih u opštoj državi i zamrzavanje penzija i plata u javnom sektoru. Međutim, već u vreme pisanja Strategije bilo je izvesno da se neće ostvariti sve planirane uštede od racionalizacije.

Takođe, nakon odmrzavanja penzija i najvećeg dela zarada zaposlenih u opštoj državi krajem 2015. godine, rastući pritisci za njihovo novo povećanje, pa i poslednje najave iz Vlade, čine i drugu ključnu meru iz Strategije krajnje neizvesnom.

Reforme velikih javnih preduzeća, koje su trenutno jednako važan, ako ne i važniji, deo ekonomske politike za izbegavanje krize javnog duga, pomenute su samo načelno – bez konkretnog plana i čvrstih rokova za rešavanje njihovih najvećih problema (višak zaposlenih, niska naplativost usluga, neodgovarajuće cene i brojne druge neracionalnosti). Strategija nekritički prihvata planove prema kojima će se svi problemi i status preduzeća u privatizaciji rešiti u prvoj polovini 2016. bez fiskalnih troškova, premda je gotovo nemoguće da se to i desi, makar za najproblematičnija od njih (RTB Bor i Resavica).

Na kraju, ocenjujemo da je nedovoljno pažnje posvećeno merama i reformama koje mogu da nadomeste neka od nerealističnih očekivanja iz Strategije – poput, na primer, reforme Poreske uprave. Dakle, Strategija ima odgovarajuće načelne ciljeve snažnog umanjenja deficita i šireg reformisanja javnog sektora, ali:

1) ostvarenje tih ciljeva počiva na neuverljivim merama i planovima reformi i

2) nisu ponuđene alternativne mere u slučaju da neka od planiranih mera i reformi podbaci (što smatramo gotovo izvesnim).

Zbog toga Fiskalnu strategiju ocenjujemo kao neuverljiv i neodgovarajući strateški dokument za rešavanje fiskalnih i reformskih izazova koji se nalaze pred Srbijom u narednim godinama.

Fiskalni savet preporučuje odlučno reformisanje EPS-a i Srbijagasa, bez odlaganja rešavanje sudbine najvećeg broja preostalih preduzeća u privatizaciji, reformu Poreske uprave i vraćanje na politiku zamrznutih plata i penzija.

Ovo su ključne mere koje se moraju sprovoditi u 2016. (neke i u narednim godinama) kako se ne bi urušio započeti proces fiskalne konsolidacije i Srbija vratila u opasnu zonu u kojoj preti izbijanje krize javnog duga – a Fiskalna strategija ih ne prepoznaje na ispravan način.

EPS je tokom 2015. izvršio određene organizacione promene i dobio je (manji deo) od letošnjeg povećanja cene struje, ali ono je, po svemu sudeći, potrošeno na povećanje zarada zaposlenih, a ne unapređenje performansi preduzeća. U isto vreme, zaduženost ovog preduzeća nastavlja da raste i, ukoliko se nešto brzo i značajno ne promeni, vraćanje tih dugova vrlo lako može pasti na teret države (kao kod Srbijagasa). Glavni problemi EPS-a znaju se odavno i krajnje je vreme da se počnu odlučno rešavati: preveliki troškovi zaposlenih (višak zaposlenih i visoke plate); nedovoljna naplativost; veliki tehnički gubici i krađe; zastarele, neracionalne i ekološki neodgovarajuće celine u sistemu; niska cena struje.

Srbijagas je dobio predah tokom 2015. godine zbog istorijski niske cene gasa koja mu je omogućila da privremeno posluje profitabilnije, ali taj predah nije iskorišćen da se reši neki od njegovih najvećih problema – čak još uvek do kraja nije izvedena ni relativno bezbolna statusna promena preduzeća u skladu sa direktivama EU. Ovo preduzeće mora da izađe iz vlasništva u neuspešnim preduzećima iz delatnosti kojom se ne bavi (dužnici za gas čiji je dug konvertovan u kapital: Azotara, MSK i dr.), a takođe da prekine da isporučuje gas preduzećima koja ga ne plaćaju uredno (Staklara Paraćin npr).

Od preostalog broja od oko 55.000 zaposlenih u preduzećima koja su još uvek u privatizaciji malo je verovatno da će se naći rešenje za preduzeća koja zapošljavaju oko 15.000-20.000 radnika tokom 2016. godine (RTB Bor, Resavica, zaposleni na Kosovu i dr.). Međutim, mora se napokon razrešiti status preostalih preduzeća koja zapošljavaju oko 35.000 ljudi (Železara Smederevo, Simpo, Galenika, Azotara i dr.)

– Procenjuje se da bi suzbijanje sive ekonomije moglo u srednjem roku da donese oko 1% BDP-a povećanja javnih prihoda, što je približno planiranom iznosu ušteda usled racionalizacije broja zaposlenih u opštoj državi (koja se neće desiti po planu). Za ovo poboljšanje naplate presudna će biti reforma Poreske uprave za koju već postoji dobar i detaljan plan, a čije se puno sprovođenje odlaže već gotovo dve godine.

– Na kraju, zamrzavanje penzija i plata u javnom sektoru trenutno nema alternativu (osim možda ekonomski inferiornijeg povećanja PDV-a) i Vlada bi morala da bude dosledna u sprovođenju ove mere.

Plan Vlade iz Fiskalne strategije ne predviđa dovoljno kredibilne i snažne mere za zaustavljanje rasta javnog duga u odnosu na BDP u srednjem roku.

Plan iz Fiskalne strategije je da se deficit države smanji do 2018. godine na 1,8% BDP-a sa 3,7% BDP-a koliko je ostvareno u 2015. godini i taj cilj je načelno dobar. Da bi se ostvarilo planirano umanjenje deficita do 2018. godine potrebne su uštede u naredne tri godine od oko 2,3% BDP-a. Te uštede su nešto veće, jer "pravi" deficit sa kojim se ulazi u 2016. godinu nije ostvarenih 3,7% BDP-a, već je veći i iznosi preko 4% BDP-a.

Naime, jedan deo smanjenja deficita u 2015. je privremen (nisko izvršenje javnih investicija, manja isplata otpremnina zbog kašnjenja u sprovođenju racionalizacije zaposlenih u opštoj državi i rešavanju sudbine preduzeća u privatizaciji, ali i vanredno velike uplate javnih preduzeća u budžet).

Fiskalnom strategijom planirano je da se sve potrebne uštede do 2018. ostvare gotovo isključivo na strani javnih rashoda, a ne na strani javnih prihoda, i da glavne mere za njihovo ostvarenje budu: racionalizacija broja zaposlenih, zamrzavanje penzija i plata u javnom sektoru i smanjenje subvencija.

Fiskalni savet međutim ocenjuje da mere nisu dovoljno dobro pripremljene (subvencije), nisu kredibilne (zamrzavanje plata i penzija) i nisu izvodljive (racionalizacija). Uz to, u projekcijama rashoda ne predviđaju se, već gotovo izvesni, dodatni troškovi budžeta (vraćanje garantovanog duga RTB Bora npr).

Zbog toga smatramo da se deficit države s planom predočenim u Fiskalnoj strategiji može smanjiti do 2018. tek za oko 0,5% BDP-a umesto planiranih 2,3% BDP-a. To bi značilo da će fiskalni deficit ostati na nivou od oko 3,5% BDP-a koji je previsok – jer ne zaustavlja rast učešća javnog duga u odnosu na BDP i Srbiju približava izbijanju krize javnog duga.

Sprovođenje strukturnih reformi najranjiviji je deo fiskalne konsolidacije i to preti da ugrozi čitav proces ozdravljenja javnih finansija. Započeta fiskalna konsolidacija grubo se može podeliti na dve faze.

U prvoj, tokom 2015, ona je počivala na administrativnim merama koje u kratkom roku imaju veliki uticaj na fiskalni deficit, poput umanjenja penzija i plata u javnom sektoru i, u manjoj meri, uvođenja akcize na struju. Povoljna okolnost iz 2015. bila je i to što su se fokusiranim akcijama na suzbijanju sive ekonomije (duvan, nafta) obezbedila dodatna sredstva da se prva godina konsolidacije završi i nešto uspešnije nego što je prvobitno bilo planirano.

Međutim, kratkoročne mere iscrpljene su tokom 2015. godine, pa bi dalje smanjivanje deficita moralo da počiva na uštedama od strukturnih reformi i to ujedno predstavlja drugu (i presudnu) fazu fiskalne konsolidacije.

Jedna od najvažnijih planiranih reformi, racionalizacija broja zaposlenih u opštoj državi, od početka je bila osuđena na neuspeh i o tome je Fiskalni savet dao svoje mišljenje još u 2014. godini.

Tokom 2015. godine potvrdilo se da je planirano umanjenje broja zaposlenih u opštoj državi nerealno, jer se broj zaposlenih tek neznatno umanjio i to ne po osnovu otpuštanja prekobrojnih, već prirodnog odliva – odlaska zaposlenih u penziju uz manju stopu zamene.

Dodatnu potvrdu da ovaj proces neće teći po planu daje i to što se nije sprovelo ni otpuštanje oko 9.000 prekobrojnih planirano za decembar 2015. godine i januar 2016. godine. Procenjujemo da je najveći domet planirane racionalizacije – smanjenje broja zaposlenih za tek oko polovinu od prvobitno planiranog broja (35.000-40.000 umesto planiranih 75.000), a verovatno je i to optimistična procena. Od racionalizacije broja zaposlenih još bitnija i kritičnija reforma za ozdravljenje javnih finansija je reforma državnih i javnih preduzeća – a ona takođe kasni. Toj reformi, odnosno skupu mera, koje se odnose na državna i javna preduzeća, posvećen je i najveći deo ovog izveštaja Fiskalnog saveta.

Rastući troškovi preduzeća u privatizaciji postali su neizdrživ teret za javne finansije i rešavanje njihove sudbine u što kraćem roku je neophodno.

Cena bakra jeste naglo pala u prethodnih godinu dana, ali to nikako ne može biti opravdanje za katastrofalne poslovne rezultate RTB Bora.

Prvo, cena bakra od oko 4.500 dolara za tonu, koliko sad iznosi, uopšte nije istorijski toliko niska, zapravo istorijski presedan je bila cena od 9.000 dolara za tonu od pre nekoliko godina, a sadašnja cena je relativno uobičajena kad gledamo duži vremenski interval.

Drugo, RTB Bor je i sa istorijski najvišom cenom bakra poslovao neuspešno – dug ovog preduzeća narastao je na preko milijardu evra do kraja 2014. godine (taj dug RTB Bor ne može da vrati, pa će deo tereta sigurno pasti na državu); a njegovo loše poslovanje je i sa visokom cenom bakra, kao i sada, bilo ogroman trošak za državu i javna preduzeća, jer nisu vraćena ogromna sredstva dobijena od Fonda za razvoj (oko 200 mln evra), preduzeće godinama nije uredno plaćalo poreze, struju, usluge železničkog prevoza, energente.

Kao ilustracija neuspešnog poslovanja Resavice možda najbolje može poslužiti sledeći primer: u javnosti se (opravdano) postavlja pitanje o isplativosti velikih subvencija koje država odobrava stranim investitorima, a koje iznose i do 10.000 evra po radnom mestu.

Međutim, prilično nezapaženo prolazi podatak da država već duži vremenski period daje subvencije iz budžeta od oko 10.000 evra po zaposlenom u Resavici – svake godine (o čemu je Fiskalni savet već ranije pisao).

Dug Petrohemije prema NIS-u koji je porastao na oko 85 mln evra država će verovatno platiti iz budžeta tokom 2016. godine, a dugovanja ovog preduzeća prema Srbijagasu verovatno nikada neće biti naplaćena.

Železara Smederevo je nekako preživela godinu, između ostalog i zahvaljujući kreditu Fonda za razvoj od preko 100 mln evra koji je dobila u decembru 2014. godine.

Država već neko vreme vraća bankarske kredite Galenike koje ovo preduzeće nije u stanju da vraća.

Simpo je višedecenijski gubitaš koji svo to vreme opstaje zahvaljujući, manje ili više vidljivoj, državnoj podršci. Svi ti troškovi neuspešnih državnih preduzeća su ogromni, ne bi mogla da ih podnese ni mnogo bogatija država od Srbije, a ne bi ni trebalo da ih podnosi.

Tokom 2015. rešena je oko trećina problema, a najveći izazovi tek slede. Fiskalni savet snažno podržava napore Vlade da trajno reši sudbinu preduzeća u privatizaciji – a to znači da se preduzeća privatizuju (u celini, ili oni delovi preduzeća koji imaju tržišnu perspektivu), ili da odu u stečaj. Tokom 2015. ovaj proces je nešto odlučnije počeo, ali ostvareni uspeh nije ni izbliza onoliki kolikim se predstavlja u javnosti.

Broj preduzeća čiji je status rešen jeste veliki, ali najproblematičnija među njima, sa najvećim brojem zaposlenih i najvećim negativnim fiskalnim implikacijama, još uvek su u državnom vlasništvu. Status nijednog preduzeća pomenutog u prethodnom pasusu još uvek nije rešen, a takvih primera ima još mnogo. Najbolju meru toga koliko se odmaklo u procesu rešavanja sudbine preduzeća u privatizaciju, smatramo, daje broj zaposlenih.

Na početku 2015. godine u preduzećima u privatizaciji radilo je oko 80.000 zaposlenih, a na kraju godine preostalo je još oko 55.000. To znači da je tokom 2015. godine rešena približno trećina problema, a dve trećine, najteže za rešavanje, prebačene su za 2016. godinu.

Dobar cilj za 2016. godinu bi bio da se reši status preduzeća u privatizaciji koja zapošljavaju oko 35.000 zaposlenih. Već sada je postalo izvesno da država nema nameru da tokom 2016. trajno reši sudbinu dva najproblematičnija preduzeća u privatizaciji – RTB Bora i Resavice. Takođe, postoje primeri i nekih drugih, specifičnih, preduzeća čije se rešavanje ne može očekivati u kratkom roku (preduzeća na Kosovu i Metohiji npr). Međutim, postojanje nekolicine izuzetaka ne može biti izgovor da se tokom 2016. odustane od rešavanja statusa preostalih preduzeća. Zbog toga smatramo da bi dobar cilj za 2016. godinu mogao da bude da se reši status preduzeća u privatizaciji koja zapošljavaju oko 35.000 zaposlenih i u skladu sa tim ćemo ocenjivati uspeh ovog procesa tokom 2016.

Na kraju ovog pregleda procesa privatizacije, posebno ističemo opasnu praksu da se problemi samo prividno rešavaju – na primer povezivanjem neuspešnih preduzeća sa namenskom industrijom (Jumko, Trajal, FAP, Fabrika reznog alata i dr.), ili sa javnim preduzećima (Azotara sa Srbijagasom i dr.).

Reforme velikih javnih preduzeća nisu daleko odmakle tokom 2015. godine. Poslovanje tri velika (i neuspešna) javna preduzeća ima naročito snažne implikacija ne javne finansije i zbog toga smo ih posebno analizirali.

To su:

EPS, Srbijagas i Železnice Srbije.

Neuspešno poslovanje EPS-a još uvek nije neposredno opterećivalo javne finansije. Međutim, EPS je ubedljivo najveće preduzeće u zemlji i ukoliko bi teret njegovog neuspešnog poslovanja pao na državu, to bi verovatno potpuno urušilo javne finansije Srbije.

Srbijagas je godinama najveći gubitaš u zemlji i njegove nagomilane dugove (preko milijardu evra) servisira država iz budžeta.

Železnice Srbije su preduzeće potpuno zavisno od državne pomoći i najveći pojedinačni primalac direktnih subvencija iz budžeta (oko 100 mln evra godišnje). Prvi korak u rešavanju problema ovih preduzeća Vlada je napravila tako što je priznala da ovi problemi postoje i zatražila stručnu pomoć u njihovom rešavanju od međunarodnih institucija. Tako je reforma ovih javnih preduzeća ušla u aranžman sa MMF-om, a u pravljenju planova njihovih reformi aktivno su učestvovali (i finansijski ih podržali) Svetska banka i EBRD. Međutim, sa implementacijom napravljenih planova nije se daleko odmaklo. Najveći iskorak napravile su Železnice – ali ni tu restrukturiranje ne ide potpuno glatko. U načinu poslovanju EPS-a i Srbijagasa nema značajnijih pozitivnih promena (mada će poslovni rezultati Srbijagasa u 2015. biti nešto povoljniji zbog snažnog pada cene gasa).

EPS je javno preduzeće čije loše poslovanje trenutno predstavlja verovatno najveći rizik po javne finansije Srbije, a njegovo reformisanje ne ide očekivanim tempom. Fiskalni savet je u više navrata isticao najveće probleme EPS-a – u pitanju su:

1) preveliki troškovi zarada (zbog viška zaposlenih i previsokih prosečnih plata),

2) visoka nenaplativost isporuka električne energije,

3) cena struje ispod nivoa koji garantuje održivost poslovanja, 4) gubici na mreži i krađe,

5) organizacione slabosti.

Tokom 2015. godine postojali su pokušaji da se unapredi poslovanje preduzeća, ali su bili nedovoljni.

Cena struje porasla je od avgusta 2015. godine (efektivno je EPS dobio svega oko 3%), promenjena je organizaciona struktura preduzeća u pravcu veće centralizacije, a u junu 2015. usvojen je i plan finansijskog restrukturiranja EPS-a (sa tri meseca zakašnjenja), koji nije javan. Ocenjujemo da su u 2015. godini preduzete vrlo skromne mere, naročito kada imamo u vidu razmere problema EPS-a, kao i činjenicu da su svi problemi bili odavno poznati. Preduzete mere ne mogu ni izbliza doneti dovoljne uštede koje će suštinski preokrenuti loše poslovanje preduzeća. Uz to, postoje indicije da je tokom 2015. godine došlo i do neopravdanog povećanja zarada – a zarade su pojedinačno ubedljivo najveći trošak preduzeća koji se mora u sklopu reformi značajno smanjiti. Lako je moguće da je ovo povećanje, ukoliko se zaista desilo, "pojelo" rast prihoda EPS-a usled korekcije cene struje i tako poništilo jednu od retkih reformskih mera iz 2015. godine, odnosno vratilo sve na početak. Ovakva neažurnost i lutanje u sprovođenju reformi su krajnje opasni jer vode daljem gomilanju gubitaka i drugih problema u poslovanju EPS-a koje bi u krajnjoj instanci mogla da plaća država (kao što se već dogodilo sa Srbijagasom). Ukoliko se to desi, zbog svoje veličine, problemi EPS-a bi najverovatnije razorili javne finansije Srbije.

Srbijagas je u teškim problemima zbog čega je godinama najveći gubitaš cele srpske privrede i to skupo košta državni budžet.

Najozbiljniji problem Srbijagasa jeste neodrživo visoka nenaplativost usluga.

Godinama unazad Srbijagas ne uspeva da naplati oko 40% svoje isporuke gasa, što je presudno uticalo na urušavanje poslovanja ovog preduzeća i dovelo do ogromnih gubitaka. Nadalje, za pokrivanje gubitaka Srbijagas je intenzivno uzimao kredite za likvidnost, što je dug ovog preduzeća popelo na preko 1 mlrd evra.

Ovim je otvoren nov problem – prevelika zaduženost preduzeća. Kako su ovi krediti uglavnom bili odobravani uz državu kao garanta (koja danas garantuje za približno 90% kredita Srbijagasa), a Srbijagas nije uspevao samostalno da ih vraća, otplata se vrši iz republičkog budžeta.

Tako samo ovo preduzeće državi nameće u proseku 200 mln evra troška godišnje.

Takođe, problem loše naplate doveo je do pripajanja neplatiša Srbijagasu, jer je Srbijagas konvertovao svoja potraživanja u kapital (Azotara, MSK, ranije Agroživ). Međutim, pripojena preduzeća i sama su loša, te su dodatno opteretila bilanse Srbijagasa, dok je naplata ostala slaba.

Pored svega navedenog, Srbijagas mora i da se organizaciono transformiše u skladu sa propisima Evropske energetske zajednice. U 2015. svojevrstan "predah" u neodrživom poslovanju Srbijagasa doneo je izuzetno veliki pad cene gasa.

Zbog toga je Srbijagas bio u prilici da poveća naplativost isporučenog gasa, naročito iz petrohemijskog kompleksa (Azotara, Petrohemija, MSK), jer prodajne cene njihovih finalnih proizvoda nemaju jaku direktnu vezu sa tržištem energenata i nisu tako drastično opale.

Uz to, niske cene energenata odgovarale su i gradskim toplanama kojima je dodatno na ruku išla i neuobičajeno topla zima, zbog čega su toplane bile u mogućnosti ne samo da izmiruju redovno svoje obaveze prema Srbijagasu već i da vraćaju dug koji je preostao iz prethodnih godina. Ovaj "predah", međutim, samo je privremen, a Srbijagas ga nije iskoristio da suštinski unapredi svoje poslovanje.

Tokom 2015. nije rešena sudbina neuspešnih preduzeća koja su zbog dugova pripojena Srbijagasu (Azotara, MSK); iako je najavljen, nije se primenjivao princip da se obustavlja isporuka gasa kupcima koji redovno ne servisiraju svoje obaveze (Staklara Paraćin); a Srbijagas nije do kraja izveo čak ni relativno bezbolnu statusnu promenu preduzeća. Možda najbolji primer neodgovornog odnosa je to što je nešto uspešnije poslovanje tokom 2015. godine iskorišćeno za podelu velikodušnih bonusa zaposlenima. Činjenica da se to desilo u godini u kojoj su plate u javnom sektoru umanjene, direktno govori o odsustvu kontrole i svesti o tome da praktično svi građani Srbije plaćaju ogromna sredstva zbog lošeg poslovanja Srbijagasa i da je reforma njegovog poslovanja neophodna.

Tokom 2015. godine u Železnicama su se desili značajni reformski koraci – ali se zastalo čim su pokrenute nešto bolnije mere (otpuštanje viška zaposlenih). Loše poslovanje Železnica vidljivo je i na rashodnoj i na prihodnoj strani njihovih bilansa. Na rashodnoj strani najveći problem je višak zaposlenih koji se procenjuje na oko trećinu od ukupnog broja zaposlenih, a troškovi zarada su čak veći od ukupnih operativnih prihoda preduzeća (bez državnih subvencija).

Takođe, Železnice održavaju veoma neracionalnu mrežu pruga od kojih najmanje 20% nema opravdanje u broju putnika i prevezenom teretu. Na strani prihoda preduzeća, najveće probleme predstavljaju neodgovarajuće niska cena u putničkom saobraćaju i nizak stepen naplate (i u putničkom i u robnom transportu). Od avgusta 2015. godine, preduzete su prve konkretne mere za unapređenje poslovanja Železnica kroz statusnu promenu preduzeća – Železnice Srbije podeljene su na četiri odvojena preduzeća (za prevoz putnika, prevoz robe, upravljanje infrastrukturom i holding preduzeće). To predstavlja opravdan korak sa aspekta povećanja efikasnosti poslovanja i u skladu je sa dobrom međunarodnom praksom. U oktobru 2015. godine usvojen je i dobar Plan za reformu Železnice 2016-2020, u kome su prepoznati praktično svi gorući problemi ovog preduzeća i ponuđena su neka konkretna rešenja za njih i mere koja bi u tom cilju trebalo da se sprovedu. Te mere su:

1) snažno smanjenje broja zaposlenih (za više od 6.000, odnosno trećinu, kroz pet godina);

2) racionalizacija mreže pruga (ukidanje trasa klase 5 i 6 do kraja 2017. godine, odnosno smanjenja mreže pruga za preko 800 km);

3) povećanja cene putničkog saobraćaja;

4) podizanje stepena naplate i

5) povećanje investicione aktivnosti.

O profesionalnoj ozbiljnosti ovog plana najbolje govori podatak da se u planu racionalizacije broja zaposlenih predviđa (opravdano) otpuštanje oko 15% zaposlenih u prvoj godini sprovođenja reformi, za razliku od EPS-a koji u sklopu svojih reformi planira da smanji broj zaposlenih u 2016. za svega 1.000 – koliko približno iznosi redovni godišnji broj odlazaka u penziju iz ovog preduzeća (a ni toliko umanjenje zaposlenosti u EPS-u se verovatno neće desiti).

Na kraju, došlo je i do izmene u načinu subvencionisanja Železnica, koja se desila paralelno sa promenom organizacione strukture. Nasuprot dosadašnjeg paušalnog određivanja ukupnog iznosa budžetskih subvencija za Železnicu, od 1. januara 2016. godine, subvencije su direktno vezane za ostvarivanje unapred definisanih rezultata (poput pređenih putničkih kilometara, kvaliteta pruga, kapaciteta mreže, bezbednosti u saobraćaju, itd.). Nakon uspešnog početka u 2015, u 2016. pojavljuju se prvi problemi u sprovođenju reformi Železnica i oni se odnose na otpuštanje prekobrojnih. To jeste loš znak, ali, nadamo se, ipak nije najava da se odustaje od odlučnog sprovođenja dobrog plana reformisanja ovog preduzeća.

Borba protiv sive ekonomije može značajno povećati javne prihode i tako nadoknaditi izostanak dela planiranih ušteda. Česta (i neopravdana) primedba iz Vlade, nekad i na rad Fiskalnog saveta, je da se na njen račun čuju samo kritike, a ne predlažu se rešenja za probleme sa kojima se suočava. Jedno od tih mogućih rešenja koje bi donelo znatne fiskalne efekte je borba protiv sive ekonomije. Srbija je zemlja sa velikim učešćem sive ekonomije i procene su da bi efikasnijim suzbijanjem sive ekonomije u srednjem roku javni prihodi mogli da se povećaju za oko 1% BDP-a. Taj iznos približno odgovara planiranim srednjoročnim uštedama od racionalizacije broja zaposlenih u opštoj državi (koja se neće desiti po planu) i mogao bi ih potpuno nadomestiti. Međutim, mogućnosti za brza rešenja su iscrpljene u 2015. godini i dalje suzbijanje sive ekonomije će zahtevati dubinske reforme i sistemska unapređenja poreske administracije. Pritom, Fiskalni savet ocenjuje da Nacionalni program za suzbijanje sive ekonomije koji je Vlada usvojila u decembru 2015. godine nije odgovarajući, i da neće dovesti do osetnijeg poboljšanja u naplati javnih prihoda. Umesto toga, Vlada bi napore trebalo da usmeri ka reformisanju Poreske uprave. Za tu reformu već gotovo dve godine postoji plan (Program transformacije Poreske uprave za period 2015-2020. godine), koji se, međutim, u praksi ne sprovodi zadovoljavajućim tempom. Zato je neophodno da relevantne državne ustanove prepoznaju Poresku upravu kao ključnu ustanovu za uspeh u borbi protiv sive ekonomije (i uspeh fiskalne konsolidacije u celini) i omoguće joj i podstaknu je da nastavi da unapređuje svoj rad.

Dosledno sprovođenje planiranog zamrzavanja penzija i plata u javnom sektoru u naredne dve godine nema odgovarajuću alternativu. Osim pomenute reforme Poreske uprave, Vlada na raspolaganju ima ograničen set mera za smanjivanje deficita (sem ekonomski inferiornog povećanja poreza).

Određeni prostor za budžetske uštede (oko 0,2% BDP-a) preostao je u reformi sistema finansiranja lokalnih samouprava, j er trenutno postoji fiskalna neravnoteža između centralnog i lokalnog nivoa vlasti. Ministarstvo finansija je predložilo dobar nacrt novog Zakona o finansiranju lokalne samouprave, koji Fiskalni savet podržava, ali sa njegovim usvajanjem već se kasni i postoji boj azan da će se od njega odustati ili da će pretrpeti suštinske promene. Posebno je bitno da se novi Zakon usvoji što pre, budući da se lokalne samouprave ne pridržavaju zakonom propisanih ograničenja rashoda za zarade (tokom 2015. po osnovu umanjenja zarada za 10% i zabrane zapošljavanja, rashodi lokalnih samouprava za zarade morali su da se smanje za oko 10% u odnosu na 2014, a oni su umanjeni za manje od 7%). Zato postoji rizik da će se postojeći višak sredstava na lokalu pre usvajanja Zakone već utrošiti na neracionalno i neopravdano povećanje troškova zarada – koje je onda teško vratiti nazad. Uz reformu finansiranja lokalnih samouprava možda određeni prostor za uštede postoji u reformi sistema socijalnih davanja, budući da je samo manji deo ovih davanja dobro targetiran (Novčana socijalna pomoć, bivši MOP; dečiji dodatak), a najveći deo socijalnih mera odlazi neselektivno i onima koji nisu socijalno ugroženi. Ipak, prostor za uštedu po osnovu ove reforme verovatno je još manji od reforme finansiranja lokalne samouprave. Analize Fiskalnog saveta, dakle, pokazuju da trenutno ne postoje dovoljno snažne mere koje bi bile alternativa planiranom zamrzavanju penzija i plata, odnosno da je to i dalje jedna od presudnih mera za ozdravljenje javnih finansija od koje nikako ne bi trebalo odustati.

Povećanje javnih investicija je verovatno jedina rashodna mera koja može da ima značajan pozitivan uticaj na privrednu aktivnost, ali takvo povećanje zapravo nije u planovima Vlade. Povećanje javnih investicija bi ne samo u kratkom roku povećalo rast BDP-a, već bi poboljšanje kvaliteta infrastrukture podstaklo investicije privatnog sektora u srednjem roku – zbog čega su javne investicije dvostruko bitne za privredni rast. Država je, međutim, ne samo neefikasna u njihovom sprovođenju, već i ne planira njihovo povećanje do 2018. godine – što se može videti u planu Vlade predstavljenom u Fiskalnoj strategiji.

Državna izdvajanja za investicije su Fiskalnom strategijom u srednjem roku planirana na nepromenjenom i nedovoljnom nivou iz 2015. godine od svega oko 3% BDP-a (iako bi za zemlju razvijenosti Srbije trebalo da budu 4-5% BDP-a). Detaljnija analiza postojećih investicionih projekata (i nekih najavljenih) pokazala je da ne samo da srednjoročni plan javnih investicija nije usklađen s realnim potrebama Srbije, već i da ne odgovara najavljenim rokovima za završetak radova na najvećim infrastrukturnim projektima.

Zaustavljanje rasta javnog duga u odnosu na BDP biće veliki izazov za Vladu.

(Ceo izveštaj: Ocena fiskalne strategije za 2016. godinu i problemi u sprovođenju strukturnih reformi Fiskalni savet ocene i mišljenja 02. 03. 2016.)

( Videti takođe: Rezime: Fiskalna strategija I strukturne reforme, Fiskalni savet, 2. 3. 2016.)

Poslednja faza privatizacije

Privatizacija u Srbiji traje gotovo trideset godina, a rokovi za završetak ovog procesa se stalno odlažu. Nakon gotovo trideset godina od prvog zakona i talasa privatizacije, u Srbiji ovaj proces i dalje traje. Preduzeća predviđena za privatizaciju su se na početku 2016. godine i dalje nalazila u portfoliju Agencije za privatizaciju. U međuvremenu je (krajem januara) i Agencija za privatizaciju ugašena, a veliki broj preduzeća (procenjujemo oko 250) i dalje ostaje neprivatizovan i na manje-više direktan način u vlasništvu, kontroli i finansijama države. Napominjemo, pri tome, da je reč samo o broju preduzeća koja su već formalno bila predviđena da se iz državnog i društvenog vlasništva transformišu u privatno vlasništvo (ili da se ugase), a ne o ukupnom broju preduzeća.

Broj preduzeća u kojima država ima vlasništvo (javna preduzeća na republičkom i lokalnom nivou, ali i veći broj drugih preduzeća u kojima država ima većinsko ili manjinsko vlasništvo) nije poznat, ali su se u javnosti mogle čuti ocene da je taj broj iznosi i do 3.000.

Preduzeća u restrukturiranju su ostala neprivatizovana i zaštićena, a iskustvo pokazuje da je povlašćen status bio greška. Već petnaestak godina u grupi preduzeća za privatizaciju izdvojena su tzv. preduzeća u restrukturiranju, za koja je zamišljeno da se nakon restrukturiranja (korenite promene poslovanja i rezultata) učine atraktivnijim za privatne investitore. Za ova preduzeća je predviđena zaštita od poverilaca, što znači da poverioci nisu mogli da naplate svoja potraživanja, pa su preduzeća praktično bila zaštićena od mogućnosti stečaja i bankrotstva. Rezultati su porazni: preduzeća nisu postala bolja i privlačnija za privatni kapital, već su gomilala gubitke, ispostavljala ogromni i neodrživi račun budžetu države i, uz pojedina javna preduzeća, najodgovornija su za širenje nelikvidnosti i narušavanje zdravog privrednog ambijenta u Srbiji. O tome – kao važnom elementu za razmatranje budućnosti neprivatizovanih preduzeća – biće posvećena posebna pažnja u ovoj analizi.

Poslednje zakonske izmene ponovo su produžile rok za okončanje privatizacije, taj trenutak se sada bliži, ali još jednom s neizvesnim ishodom. U prethodne dve godine u više navrata je promenama zakona produžavan rok za privatizaciju preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju.33 To pokazuje da i dalje postoji oklevanje da se konačno reši status državnih preduzeća predviđenih za privatizaciju. U međuvremenu je samo rastao fiskalni trošak njihovog funkcionisanja, koji je ugrozio i javne finansije i naglasio potrebu za fiskalnom konsolidacijom, dok su poboljšanje poslovanja ili interesovanje kupaca gotovo bez izuzetka – izostali.

I aktuelni aranžman sa MMF-om predviđa rešavanje statusa preduzeća u privatizaciji kroz prodaju ili stečaj. U dogovoru sa MMF-om i Svetskom bankom,

početka 2015. godine, precizirano je da je neophodno rešiti status preduzeća u portfoliju Agencije za privatizaciju primenjujući nedvosmislena rešenja – privatizaciju ili stečaj. Samo ovakvi ishodi bi garantovali da preduzeća neće biti i dalje u državnom vlasništvu i da neće više nametati fiskalne troškove. Plan je obuhvatao 556 preduzeća sa oko 93.000 zaposlenih – ona su činila tzv. portfolio Agencije za privatizaciju. Procenjujemo da se ciljevi programa i reformi ipak odnose na manji broj preduzeća i radnika, pošto je pomenuti portfolio Agencije uključivao i neka preduzeća koja se nalaze u specifičnom položaju i posebnim procesima privatizacije i, što je najvažnije, ne predstavljaju teret za javne finansije. Zbog toga ocenjujemo da rezultat procesa privatizacije/stečaja treba sagledavati posmatrajući nešto manje od 550 preduzeća sa oko 80.000 radnika.

Početkom 2015. godine proces je bio najintenzivniji i pokrenuti su stečajevi u većem broju malih preduzeća. Početkom 2015, nakon pokretanja stečaja u 188 preduzeća u kojima je radilo oko 5.000 radnika, činilo se da se Vlada opredelila za odlučnije rešavanje statusa preduzeća. Do kraja 2015. proces je usporen, ali je promenjen status ukupno oko 300 preduzeća (nešto više od polovine ukupnog broja) predviđenih za privatizaciju.

Ipak, u pitanju su uglavnom mala preduzeća – skoro polovina s rešenim statusom zapošljavala je do pet radnika. Iako se u prvim mesecima 2015. aktivno radilo na ostvarenju proklamovanog cilja, kako je vreme odmicalo napuštana su racionalna i birana jednostavnija, ekonomski neopravdana rešenja. Analizom velike preostale grupe preduzeća koja nisu privatizovana/ugašena uočavamo da se pribegava održavanju rada preduzeća kroz UPPR, pripajanju preduzeća javnim i lokalnim komunalnim preduzećima, kao i ostanku preduzeća u državnom vlasništvu (bez jasnog plana o njihovoj budućnosti). Očigledno je da se nakon slabog interesovanja investitora za kupovinu, stihijski prolongira konačno rešavanje statusa i da se izbegavaju stečaj i bankrotstvo velikog broja preduzeća.

Stečaj u nekadašnjim gigantima (IMT, IMR, 14. oktobar i Fabrika vagona Kraljevo) pokazuje da je moguće okončati neodrživo funkcionisanje i velikih sistema. Opredeljenje Vlade da pokrene stečaj u pomenutim preduzećima ocenjujemo pozitivno. Problemi sa kojima su se suočavala ova preduzeća bili su izuzetno veliki i njihovo poslovanje bilo je neodrživo. Pre nešto više od dve godine ugašena je i poslednja nada da će preduzeća uspeti da opstanu (prodaja, dolazak stranog investitora ili strateškog partnera) i da će se sačuvati oko 4.000 radnih mesta. Vremenom su preduzeća pravila sve veće dugove i gubitke, a radnici su ih napuštali u fazama. Tako je u 2015. u navedenim preduzećima ostalo oko 2.200 radnika. S obzirom na to da preduzeća nisu mogla da izmiruju svoje obaveze, čim je skinuta zaštita od poverilaca (sredina 2015) svi preostali radnici su podneli zahtev za socijalni program (200 evra po godini staža) i napustili su preduzeća. Time su stekli uslovi da se stečaj ovih preduzeća odvija bez većih socijalnih posledica i problema.

Fazno smanjivanje broja zaposlenih umanjilo je socijalni i politički pritisak neposredno pred proglašavanje stečaja. Politika postepenog smanjivanja broja radnika pokazala se kao uspešna za nekoliko nekadašnjih giganata jer se na taj način fazno gasilo preduzeće. Ipak, ovakav pristup neprihvatljiv je u skoro svim slučajevima koja su ostala za rešavanje, usled nagomilanih problema i velikih dugova. Samo za najveće probleme s kojima se Vlada suočava (RTB Bor i Resavica) moglo bi se naći opravdanje za ovakav način rešavanja, ali isključivo uz detaljan i restriktivan plan prestrukturiranja. To bi podrazumevalo gašenje pojedinih delova preduzeća (rudnika), pokretanje stečaja nad njima i gašenje radnih mesta uz otpremnine. Verovatno bi bilo moguće izdvajanje manjih celina čije bi poslovanje bilo zasnovano na ekonomskim principima i koje bi bile privlačnije investitorima.

Procenjujemo da je ostalo nerešeno oko dve trećine problema – nije rešen status preduzeća u kojima radi oko 55.000 zaposlenih. Kao što je rečeno, oko 80.000 zaposlenih početkom 2015. godine čekalo je na okončanje proces kroz stečaj ili privatizaciju. Prema tome, u odnosu na ovaj broj procenjujemo u kojoj meri je plan rešavanja statusa preduzeća u privatizaciji ispunjen. Ispostavilo se da su preduzeća s rešenim statusom sistemski manje bitna i da zapošljavaju mali broj radnika. U oko 300 preduzeća rešenih kroz stečaj ili privatizaciju do ovog trenutka, oko 20.000 radnika je napustilo preduzeća uz otpremnine (nakon što je preduzeće otišlo u stečaj), dok je do 2.000 njih nastavilo da radi kod novog vlasnika u prodatim (privatizovanim) preduzećima. Pored toga, oko 3.000 radnika zaposlenih u nekim strateškim preduzećima prijavilo se za socijalni program (isplata se očekuje u prvim mesecima ove godine), pa računamo da je rešen i njihov položaj.

Na taj način, dolazimo do toga da je od ukupno 80.000 zaposlenih rešen status preduzeća u kojima radi oko 25.000 radnika.

Broj od oko 55.000 zaposlenih na neki način (koje ćemo analizirati) i dalje radi za državu i zavisi od države. Iako je u još nekim preduzećima možda došlo do određenih promena, ekonomski posmatrano nije se desio potreban preokret. I dalje ona direktno ili indirektno dobijaju državnu pomoć i zaštitu, a njihovo loše poslovanje preti da još više optereti javne finansije u sledećim godinama.

Umesto da se budžetski troškovi smanjuju i svedu na nulu, zadržavanje ovakvog stanja u sledećim godinama značiće nove negativne efekte po javne finansije, direktno (subvencije, izdate i aktivirane garancije) i indirektno (neplaćanja poreza i doprinosa, obaveza prema javnim i drugim državnim preduzećima i sl).

Već na prvi pogled jasno je da rešavanje statusa najvećih izazova tek predstoji.

( Ocena fiskalne strategije za 2016. godinu i problemi u sprovođenju strukturnih reformi Fiskalni savet ocene i mišljenja 02. 03. 2016.)

Arhiva nedeljnika Vreme>

Pogledajte arhivu